Николай Андреевич, вероятно для вас не
секрет распространенный взгляд на
Госсвязьнадзор как организацию, специально
придуманную для добывания денег.
Приходилось слышать - и удивляюсь, когда сталкиваюсь с полным непониманием функций надзора. В мире нет страны, где бы не существовала организация надзора за связью, как бы она не называлась конкретно! Связь иногда сравнивают с нервной системой, но это система, охватывающая все человечество, все цивилизации Земли. Природные ресурсы, на которые опираются те или иные системы связи, ограничены и, что касается радиосвязи, практически исчерпаны, поэтому не могут принадлежать отдельным людям, организациям, в определенном смысле даже государствам - они принадлежат всему человечеству. При этом государства могут распоряжаться строго определенной частью этих ресурсов - и только государства! Они в свою очередь передают право (только!) владения отдельным организациям. Таков принятый мировым сообществом порядок, защита которого в нашей стране возложена на Министерство связи.
Ссылаясь на
ограниченность природных ресурсов, вы, видимо,
имели в виду проблему частотных присвоений?
Не только ее, например, число точек стояния спутников на стационарной орбите - тоже ограниченный (и весьма!) природный ресурс. Однако частотные присвоения - самая больная тема, где больше всего ломаются копья. Здесь "куда не кинь - всюду клин". Частотные каналы нужны не только вещанию и телефонии. Диспетчерские службы авиалиний нуждаются в них, нужны они кораблям, полиция и армии также требуют специальных каналов. Сейчас действуют службы спасения гибнущих в морях и на суше - для этих служб необходимы свои частотные каналы. Этот список можно продолжать и продолжать. В последние два десятилетия были распределены частотные ресурсы практически вплоть до миллиметрового диапазона электромагнитных излучений. Сейчас ученые занимаются проблемой экономного использования частотных ресурсов, а именно сжатием данных с целью передачи максимально большего информационного потока без расширения каналов. Здесь достигнуты впечатляющие успехи. А на долю администраций связи остается самая неблагодарная работа "по расчистке территории" или упорядочению деятельности. В этом плане функция любого "надзора" сводится к обеспечению условий, когда установленные Законы, стандарты, правила соблюдаются.
Хотелось бы теперь
обсудить "правила", а для начала - с чего они
начинаются.
Есть такая организация - "Международный союз электросвязи". Она координирует и регистрирует все частотные присвоения. Сразу же хочу подчеркнуть, что МСЭ не располагает силовыми структурами, способными внушить уважение к ее решениям. Все решения носят только рекомендательный характер, принимаются после бурных дискуссий. Но не хотелось бы оказаться на месте отступника. Все сильные, впрочем и слабые, мира сего крайне заинтересованы, чтобы достигнутые договоренности соблюдались полностью и точно! Поэтому, де-факто, решения МСЭ обязательны! Конкретные мероприятия по международно-правовой защите частотных присвоений проводятся национальными администрациями под контролем МСЭ. В качестве национальной администрации связи России на международной арене действует Министерство связи РФ. Оно возложило защиту частотных присвоений системам России на наше Управление - Главгоссвязьнадзор. Таким образом, Главгоссвязьнадзор России выполняет функции Администрации связи России в части международно-правовой защиты частотных присвоений национальным радиотехническим системам.
В этом плане мы координируем частотные присвоения с администрациями всех заинтересованных стран и регистрируем частотные присвоения радиоэлектронным средствам (РЭС) страны в МСЭ. Естественно, ведем учет, сбор и хранение данных о характеристиках отечественных и зарубежных РЭС, регистрируемых МСЭ. Мы разрабатываем и технически подготавливаем соглашения с администрациями связи сопредельных стран о координации использования частотных присвоений, например, отдельными радиослужбами. Надо сказать, что проведение международно-правовой защиты радиоэлектронных средств осуществляется на основе международных правил при выполнении процедур Регламента радиосвязи. Регламент был принят Всемирной административной радиоконференцией в 1979 г. в Женеве и с тех пор неоднократно частично пересматривался и дополнялся последующими конференциями с целью приведения его в соответствие с новыми техническими и технологическими возможностями.
Может быть для
связиста такой вопрос покажется наивным, но в чем
смысл и необходимость частотных присвоений?
Возьмем для примера диапазоны длинных и средних волн. Сигналы радиостанций этих диапазонов, в принципе, распространяются по всему миру. И если на волнах, отведенных, скажем, программе "Маяк", вдруг начнет вещать иная программа, результат окажется плачевным для той и другой. В этих диапазонах на одной частоте может находиться в отведенное для нее время только одна радиостанция. И это требование распространяется на весь мир и соответствующим образом должно координироваться.
В диапазонах УКВ и СВЧ прием осуществляется лишь при условии прямой видимости и на первый взгляд проблема не столь остра. Но это только на первый взгляд. Так, в метровом диапазоне телевизионного вещания, а здесь, в частности, работает подавляющее большинство передатчиков нашей страны, размещается только 12 каналов. На сопредельных территориях такая радиостанция является источником помех. Отсюда вытекает довольно неприятное условие: на сопредельных территориях не должно быть радиостанций, работающих на общей частоте. А ведь выбор не велик - всего 12 каналов. Вот и приходится координировать, согласовывать, разрабатывать планы частотных присвоений для огромных территорий, при этом любые изменения в одной точке влекут пересмотр частотных планов не только в ближних, но и в весьма удаленных районах и сопряжены, соответственно, с большими расходами.
В дециметровом диапазоне общее число каналов примерно в 4 раза больше, чем в метровом, но ситуация не легче. Надо к тому же иметь в виду, что рядом с вещательными радиостанциями действует множество передатчиков специального назначения с самыми разными радиусами действия. Они также являются активными источниками помех и должны учитываться при разработке частотных планов. Многие промышленные предприятия создают помехи средствам радиопередачи. Все это также надо учитывать. Перечисленные мною проблемы, а они очень сложны, создают то, что принято называть электромагнитной совместимостью. Надеюсь, что прочитавшим сказанное, даже если они далеки от понимания деталей проблемы электромагнитной совместимости, станет ясно, почему частотные каналы не могут быть собственностью отдельного района, даже большого региона.
К примеру, ошибки из-за незнания конкретной электромагнитной обстановки в регионе, допущенные при частотных присвоениях вещательным станциям, могут создать помехи диспетчерским службам авиалиний - отсюда опасность катастроф и гибели людей. При этом помехами засвечиваются территории намного превышающие конкретный регион, а поэтому местные администрации проблему решить не могут. Отсюда следует необходимость в централизованной регистрации и учете всех РЭС не только в рамках страны, но и в международном плане - самостийность здесь неуместна и преступна!
Одна из
ответственных функций Главгоссвязьнадзора -
международная правовая защита. В чем она
заключается?
Частично мы этого касались. Согласование частотных присвоений на сопредельных территориях в пределах России - очень трудная задача, на границах проблемы этого рода возрастают многократно. Основная цель международной правовой защиты заключается в обеспечении электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств, работающих в приграничных районах сопредельных государств, их международного признания в виде занесения частотных присвоений в Международный список частот, находящийся в Международном союзе электросвязи в Женеве. При возникновении конфликтных ситуаций у себя дома иной раз можно и надавить, при международном согласовании таких способов выхода из тупиков нет.
Надо сказать, что изменение геополитической обстановки, вызванной образованием новых государств на территории бывшего СССР, свалило на нас груз тяжелых проблем. Частотные планы для СССР разрабатывались как для унитарного государства, при этом границы между республиками принципиальной роли не играли. Сейчас это межгосударственные границы, что потребовало, в частности, пересмотра частотных присвоений станциям телевизионного и звукового ЧМ вещания, их координации и регистрации в Международном союзе электросвязи. Об огромном объеме этой работы свидетельствует в частности такая цифра: в настоящее время нами подготовлено и направлено в Бюро радиосвязи МСЭ около 1500 заявок!
Несколько слов хочу сказать о других направлениях, требующих международной правовой защиты. Например, это станции сухопутной подвижной и фиксированной служб связи в приграничных районах. Так, резкий рост деловой активности ведет к соответствующему увеличению числа владельцев радиоэлектронных средств и, как следствие, числа частотных присвоений в приграничных районах. Значит нужны рабочие встречи со специалистами сопредельных стран и другая работа, требуемая по протоколу международных согласований. К примеру недавно прошли встречи с администрациями связи Белоруссии, Литвы и Эстонии. Нашего пристального внимания требуют корректировки и дополнения списка судовых радиостанций и их позывных сигналов. Этот список публикуется МСЭ. Большой пласт работ связан со спутниковыми системами связи и вещания.
Приходилось
слышать, что помимо централизованного
назначения частот возможны случаи
децентрализованного принятия решений. Хотелось
бы услышать ваш комментарий на эту тему.
Все случаи частотных присвоений, которые входят в сферу интересов журнала 625, решаются исключительно централизовано. Децентрализованное назначение может проводиться для ведомственных систем радиосвязи, локальных систем радиовызова и других, если они работают при малых мощностях излучения, конкретно - менее 10 Вт, а потому имеют ограниченную зону действия. При децентрализованном назначении все, о чем мы говорили выше, становится функциями региональных управлений.
Думаю, что тезис о
необходимости централизации функций
распределения частот и надзора убедительно
обоснован. Однако государственная структура не
может работать, опираясь на международные
соглашения. Каковы правовые основы деятельности
вашей организации?
Безусловно, международные документы не создают правовой базы, они могут лишь лечь в основу соответствующих государственных законов и других нормативных актов. Таков общий порядок - и Россия, естественно, не исключение. В своей работе мы прежде всего опираемся на Федеральный закон о связи, который "устанавливает правовую основу деятельности в области связи, осуществляемой под юрисдикцией Российской Федерации, определяет полномочия органов государственной власти по регулированию указанной деятельности..." В этой цитате уже содержится ответ на ваш вопрос. К этому добавлю, что в деталях наши функции и полномочия определяются "Положением о службе государственного надзора за связью Российской Федерации". Оно утверждено постановлением Совета министров РФ №1156 от 15 ноября 1993 г.
Итак, что такое
Госсвязьнадзор как организация?
Наша структура достаточно проста. В центре - главное Управление или Главгоссвязьнадзор, на местах территориальные или, по другому, региональные управления. В настоящее время действует 76 территориальных управлений. Именно Главгоссвязьнадзор разрешает, регистрирует и контролирует все частотные присвоения в России, регистрирует РЭС и проводит их международную защиту. Территориальные управления следят за точным выполнением условий работы, оговоренных в лицензиях и сертификатах на РЭС контролируемого региона, выявляют нарушителей и проводят иную работу, обеспечивающую соблюдение действующего законодательства и постановлений по электромагнитной совместимости, безопасности и т. п. Есть особый регион, где обстановка (с позиций наших интересов) особенно сложна. Это Москва и Московская область, где плотность радиоэлектронных средств разного назначения, включая вещательные, предельно высока. Этот регион требует специального внимания, поэтому региональное управление действует в рамках центрального. Должен сказать, что в этом регионе мы отрабатываем решения очень сложных задач, на которых уже можно строить подходы к разрешению проблем других регонов.
Функции
Госсвязьнадзора, как я понимаю, обширны. Однако
эта тема достаточно важна и ее следует, пусть
коротко, обсудить. Итак, например, некто
запрашивает разрешение на постоянную
эксплуатацию нового объекта или сооружения
связи. Что за этим следует?
На сей счет имеется решение коллегии Министерства связи от 2 декабря 1994 г., которое предусматривает в этом случае три этапа работ. Первый - экспертиза сети или объекта электросвязи. При этом под сетью электросвязи следует понимать технологические системы, обеспечивающие один или несколько видов передач. Это может быть телевизионный, звуковой и иной вид радио- и проводного вещания. Второй этап - приемка в эксплуатацию заказчиком от исполнителя работ и сооружений связи, для чего создаются приемочные комиссии. Третий этап - регистрация объектов и выдача органами Госсвязьнадзора разрешений на эксплуатацию. Следует помнить, что объект может считаться введенным в эксплуатацию только с момента его регистрации.
Второй и третий
этапы кажутся очевидными и понятными без
комментариев. А вот первый - экспертиза, что
скрывается за этим емким и скользким словом?
Я бы сказал, что скрываются достаточно четкие действия. Очевидно, что заявитель должен иметь лицензию на определенный вид деятельности по предоставлению услуг связи. Естественно, надо проверить наличие такой лицензии и убедиться, что будут выполнены оговоренные в ней условия. Необходимо решение радиочастотных органов - Государственной комиссии по радиочастотам и Госсвязьнадзора. Следует убедиться, что действительно выделены на весь испрашиваемый частотный блок необходимые полосы и номиналы радиочастот, а также, что и эти решения не будут нарушаться.
Много копий ломается вокруг проблемы сертификации, а суть ее проста - необходимо предъявить сертификаты соответствия на устанавливаемое оборудование. Мы уже говорили, что любое радиоэлектронное средство - источник помех, следует подтвердить, что устанавливаемое оборудование не противоречит в плане электромагнитной совместимости действующим, причем именно в России, нормам. Связное оборудование - источник повышенной для обслуживающего персонала опасности, значит сертификат должен подтвердить, что с безопасностью, опять же в соответствии с российскими нормами, все в порядке. Эти примеры можно продолжить, но вот главное, о чем следует знать: сертификат - специальный технический паспорт, подтверждающий соответствие оборудования требованиям Госстандарта России, при этом сертификаты, выданные за рубежом могут приниматься во внимание, но только во внимание - наличие разрешения на ввоз высокочастотных устройств обязательно! И наконец, проверке подлежит утвержденная проектная документация на создание сети электросвязи.
А это что такое?
Ошибки при проектировании сетей, воплощенные в конкретных реализованных объектах, слишком дорого обходятся обществу - и далеко не всегда это большие деньги или страдания абонентов, скажем, из-за плохой картинки или звука, последствия могут быть куда серьезнее. Здесь очень важно понизить вероятность появления ошибок, а это - определенные требования к профессионализму проектировщиков. Ну а на бюрократическом языке, часто полезном, это означает наличие у проектной организации лицензии на определенный вид работ. Орган, выдавший лицензию, этим подтверждает, что профессиональный уровень проектировщиков достаточен для выполнения строго оговоренных видов работ на должном уровне. Скажу больше, сертифицирование оборудования, лицензирование определенных видов деятельности не наше изобретение, мы просто переходим к цивилизованным нормам и вводим механизмы, давно и успешно используемые в других странах.
Не могли бы вы
конкретными примерами пояснить содержание
экспертизы проектной документации и вводимых
объектов. Мне кажется здесь возможно
недопонимание проблемы со стороны ваших
вероятных клиентов.
Возьмем проблему мощности объекта, предъявленного к вводу. Она не должна, ни в коем случае, превышать проектные мощности названные в выданной лицензии. Очень часто мы сталкиваемся с полным нежеланием понять всю важность этого требования. А ведь проект и лицензия не случайно ограничивают верхний уровень мощности, поскольку он увязывается с электромагнитной обстановкой в регионе действия объекта, а потому никаких отступлений от оговоренных уровней мощностей быть не должно. Мы внимательно проверяем протоколы и акты электрических испытаний оборудования и сети в целом на соответствие действующим нормативам, в том числе на электромагнитную совместимость и безопасность. Той же цели служит проверка комплекта измерительного и испытательного оборудования, которое, к слову, должно соответствовать реестру, пройти поверку и быть аккредитовано при организации, имеющей необходимые полномочия от Госстандарта. Многие видят за этим чиновничий зуд: дай справку о том, что у тебя есть справка. А на деле, это проверка возможностей тех, кто будет эксплуатировать объект, поддерживать его в пределах оговоренных норм и оперативно выявлять отклонения от них.
Принимать решения,
выдавать лицензии и сертификаты - все это
правильно и очень нужно, но действенной такая
работа будет только при быстром обнаружении
нарушителей. Известные журналу факты, а вы,
наверняка, знаете куда больше нас, говорят, что в
этом плане непочатый фронт работ. Россия -
классическая страна нарушителей конвенций,
постановлений, положений, указов и законов. Очень
часто это делается грубо и зримо, но иной раз
тонко и даже артистично. Выявлять, конечно, надо и
"грубиянов" - это почти всегда проще, и
"артистов", что сложнее. Но как это сделать?
Нужна соответствующая техника, а она по большей
части импортная и очень дорогая.
Увы, это самая трудная тема. И нужна нам не только техника измерения и контроля - хорошая и разная, причем вы правы - очень дорогая, но и люди, а именно высококлассные специалисты, зарплата которых должна соответствовать уровню квалификации. Выдавать таким специалистам вместо высокой заработной платы грамоты - безумие, когда слишком многие готовы дать огромные взятки и, тем самым, пробить бреши в системе контроля. Экономить здесь неуместно, но мы по традиции экономим рубль, теряя миллионы. В плане технического оснащения наших служб, не так быстро, как хотелось, мы продвигаемся вперед. Сейчас выполняется наш достаточно крупный заказ на поставку передвижных станций. Они - необходимое средство анализа электромагнитной обстановки, поиска нелицензионных РЭС и источников помех, в том числе и индустриальных.
Спутниковые системы
связи и вещания сейчас у всех на слуху. Интерес к
ним огромен, поэтому хотелось бы знать, что в этом
плане делает ваша организация.
Спутниковые системы работают под эгидой разных национальных администраций, но используют общий частотно-орбитальный ресурс. Причем взаимные помехи, которые существенно влияют на качество и надежность больших потоков информации, проявляются в глобальных масштабах и затрагивают интересы многих стран. Поэтому ошибки в выборе структуры, параметров и режимов работы спутниковых систем связи и вещания обходятся исключительно дорого. Отсюда следует необходимость особо тщательной международной координации, проводимой в рамках процедур и правил МСЭ.
Наше участие в международной правовой защите частотных присвоений спутниковых систем состоит в координации таких присвоений космическим и земным станциям спутниковых систем России. Мы также участвуем в координации космических и земных станций спутниковых сетей администраций зарубежных государств и международных организаций таких, как ИНТЕЛСАТ, ЕВТЕЛСАТ, АЗИАСАТ, ИНМАРСАТ и других. В настоящее время на стадии координации находятся 119 спутниковых сетей России и около 500 зарубежных администраций. Сейчас для нас особо важны работы по координации и регистрации в Бюро радиосвязи частотных присвоений и орбитальных позиций перспективных спутниковых систем ЭКСПРЕСС, МАРАФОН, ГЛОНАСС-М.
Надо сказать, что процесс международной защиты систем связи требует проведения многих мероприятий. Он может быть инициирован не ранее, чем за 6 лет и не позднее, чем за 2 года, до ввода системы в эксплуатацию. Этот процесс распадается на этапы предварительной публикации сведений о планируемой системе, координации и регистрации частотных присвоений. Координация проводится вначале по переписке, а затем в переговорах с администрациями связи зарубежных государств. Ежегодно мы проводим несколько координационных встреч в России и за рубежом.
Ваша организация
появилась и действует под крышей Министерства
связи не только в переносном смысле, но и
буквально. Однако, по идее и статусу она должна
быть независима, в том числе финансово, от "алма
матер". Итак, как и за счет чего вы живете?
Мы выполняем расчеты электромагнитной совместимости планируемых радиоэлектронных средств с действующими. Эти работы оплачиваются заказчиками в соответствии с действующими тарифами. Вот один источник средств. Другой - регистрация технических средств и проверка лицензий. Проверка сертификатов и лицензий на соответствие, экспертиза проектов и тому подобное - все это платные услуги. Такой подход соответствует мировой практике, только он может обеспечить самостоятельность и независимость связьнадзора. В то же время бюджетное финансирование неизбежно поставит службы надзора в положение подчинения организации, через которую финансирование осуществляется. То же самое можно сказать о финансировании наших региональных управлений через местные администрации. Заказывает музыку тот, кто платит.
Госсвязьнадзор действует, не всегда эффективно - иначе откуда у нас столько "связьпиратов" и других нарушителей. При этом решает задачи огромной государственной значимости, действует в непростых условиях, когда бреши в финансовой и правовой базах сковывают усилия. Но он действует - и это важно!
Беседу вел Леонид Чирков
